Syan Schaap, Event Safety Institute
Het nieuwe Besluit Brandveilig Gebruik en Basishulpverlening Overige Plaatsen – kortweg BéGé-Bop, levert door het hele land zorgen op bij brandweer en gemeenten. Terwijl op alle fronten wordt gepleit voor een meer risicogerichte aanpak van brandveiligheid in onze maatschappij, is er een regeling vastgesteld die sterk regelgericht is en zonder onderbouwing veel veiligheidsnormen versoepelt. Er moet snel iets gebeuren om de veiligheid van evenementen te blijven waarborgen.
Zestien jaar lang is er gepraat over een regeling die uniformiteit moest gaan brengen in de aanpak van brandveiligheid van niet-bouwwerken. In 2001 werd daar in de Nota Bouwregelgeving al een lans voor gebroken. Met de komst van de Wet Veiligheidsregio’s in 2010 is aangekondigd dat hiertoe een AMvB zou worden opgesteld. Waar in de evenementenpraktijk de regels van het Bouwbesluit 2012 tot discussie en differentiatie hebben geleid, werd er reikhalzend naar uitgezien.
Veel professionals binnen de brandweer laten ons weten dat zij de wenkbrauwen stevig hebben gefronst, toen in oktober 2017 de definitieve tekst van het Besluit BGBOP werd gepubliceerd. Was dit hetzelfde besluit dat in 2012 voor consultatie was voorgelegd aan het veld en waar Brandweer Nederland destijds honderden verbeterpunten voor had doorgeven? Inhoudelijk bleek er veel te zijn veranderd, maar niet alleen op punten waarop kritiek was gekomen. En lang niet altijd waren verbetervoorstellen overgenomen (ook ESI diende er een serie voor in waarvan weinig is terug te zien). Elementen zoals de gebruiksmelding en de toevoeging van basishulpverlening waren volledig nieuw en dus ook nog niet eerder ter beoordeling aan het veld voorgelegd. Verder viel op dat het Besluit inhoudelijk grotendeels gelijkloopt aan het Bouwbesluit 2012. Dit roept de vraag op waarom er in de eerste plaats eigenlijk behoefte was een apart Besluit voor niet-bouwwerken.
De gelijkschakeling aan het Bouwbesluit op tal van punten is op zijn zachtst een gemiste kans te noemen. Dit was bij uitstek het moment geweest om beter aan te sluiten op de omstandigheden en veiligheidsrisico’s van plaatsen en tijdelijke bouwsels, zeker wanneer het gaat om evenementen. Neem een element als de uitstroomsnelheid door een nooduitgang. De AMvB volgt hierin het Bouwbesluit 2012 en verwijst naar een laboratoriumonderzoek van TU Delft in 2009, waarin onder ideale omstandigheden daadwerkelijk ooit een recordsnelheid van 135 personen per meter per minuut is behaald. Los van het feit dat deze norm vele malen hoger is dan de uitstroomnorm die Europa ons voorschrijft (NEN-EN 13200-7:2014), doet het geen recht aan de omstandigheden en risico’s van evenementen. Bezoekers zijn vaak niet bekend met de omgeving, kennen elkaar vaak amper, zijn nogal eens onder invloed van alcohol en/of drugs; het kan donker zijn, de ondergrond kan ongelijk en zacht door de regen zijn, andere bezoekers kunnen op de vluchtweg liggen. Tal van factoren die een optimale uitstroom bij nood drastisch verlagen. Maar nergens noemt de AMvB dat dit soort factoren moeten worden meegewogen in het bepalen van een realistische uitstroomtijd. Dat noem ik dus een gemiste kans.
Bijzonder ook was dat er na publicatie blijkbaar nog geen communicatieplan klaarlag, terwijl de regeling al in werking trad op 1 januari. Brandweer Nederland heeft zo snel als men kon een initiatief genomen om de eigen achterban bij te praten en ook de VNG heeft zich gehaast om met een ledenbrief en formats te komen die gemeenten helpen bij de implementatie. Er was geen sprake van een overgangsperiode; nee, nog sterker: vanaf het moment van publicatie moesten gemeenten de gebruiksvergunningen voor tijdelijke bouwsels zelfs direct als meldingen gaan behandelen! Dit is bizar te noemen, als je bedenkt hoeveel stakeholders bij evenementen zijn betrokken, die allemaal geïnformeerd moeten worden. Nog daargelaten hoeveel handelingen er in iedere gemeente verricht moeten worden om alle verordeningen, formulieren, websites en dergelijke aan te passen. Inherent aan een meldingsplicht is dat organisatoren van evenementen niet alleen op de hoogte zijn van de geldende normen, maar ze ook daadwerkelijk toepassen. Vooral dat laatste vraagt, zeker bij de grote groep vrijwillige organisatoren, om het vergroten van specifieke expertise.
De AMvB heeft als belangrijk doel uniformiteit te bewerkstelligen in de brandveiligheidsregels voor niet-bouwwerken. Dit doel is toe te juichen. De meeste gemeentelijke Brandbeveiligingsverordeningen waren op dit punt niet sterk ontwikkeld en er waren nogal wat verschillen tussen gemeenten en regio’s. Anderzijds: waren het juist bij evenementen niet de optredende verschillen in de interpretatie van de regels van het Bouwbesluit 2012 die tot differentiatie hebben geleid? Bij nadere bestudering van wat regionale brandweren de afgelopen jaren aan standaardvoorschriften hebben gehanteerd, blijken die verschillen echter ook weer niet zo groot als wellicht gedacht. Helaas blijkt nu dat de AMvB op veel punten weliswaar uniformiteit biedt, maar ook op een flink aantal cruciale punten geen nadere uitwerking van normstellingen kent. Zo is er wel een verbod opgenomen om meer mensen op een plaats toe te laten van de regels van het Besluit mogelijk maken, maar blijkt bij nadere bestudering van die regels dat er helemaal geen eenduidige berekening te maken valt op basis van de regels in het Besluit. Hoe zou de wetgever dat dan bedoeld hebben?
De AMvB is voor wat betreft uniformiteit één stap vooruit, maar inhoudelijk twee stappen terug. Mooi is dat de gebruiksvergunning (nu melding) niet meer nodig is als er al een evenementenvergunning is vereist. Maar inhoudelijk is het vooral een verzameling van regels die we al kenden. Met een versoepeling op verschillende punten, waar geen onderbouwing voor wordt gegeven. Gevolg is een regeling voor overige plaatsen die onvolledig is en normen neerlegt die een lager veiligheidsniveau opleveren dan tot nu toe werd gehanteerd.
Er wordt binnen de brandweer veel gesproken over de risicogerichte aanpak en de AMvB zou hier volgens sommigen het voorbeeld van zijn. Maar de AMvB geeft juist regels waar geen risicogerichte benadering in wordt benoemd. Bijvoorbeeld: een verblijfplaats moet minimaal één nooduitgang hebben van 85 centimeter en pas vanaf 225 bezoekers zijn twee nooduitgangen (op minimaal 5 meter uit elkaar) verplicht. Waarom is hier niet gekozen voor een algemenere formulering, waarmee de organisator en de expert van de brandweer samen, gezien de werkelijke risico’s van het evenement, moeten bepalen hoeveel nooduitgangen er nodig zijn, hoe breed die moeten zijn en waar ze zich moeten bevinden?
De risicogerichte aanpak verlangt concrete maatwerkoplossingen, die in lijn van de visie van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (2015) juist in de vergunningverleningsprocedure moeten worden beoordeeld. Een meldingssystematiek die meer nadruk legt op beoordeling tijdens het toezicht is iets geheel anders. Het zal in veel gevallen dan gewoonweg te laat zijn.
Ik mag hopen dat er snel een reparatie van de AMvB komt die recht doet aan de kritiek op tal van punten waar de praktijkexperts van de brandweer nu tegenaan lopen. Laat hen nou eens input leveren op wat er echt nodig is en betrek dan ook de ‘denkers’ binnen de brandweer die wel beeld hebben bij de risicogerichte benadering. Ik noem dan bijvoorbeeld de opstellers van het boek Basis voor Brandveiligheid.
Heeft u vragen n.a.v. deze blog? Neem contact met ons op door een e-mail te sturen naar info@esi.email