Een blog van Rik Voogt
Een aantal recente ongevallen in binnen- en buitenland geeft aanleiding tot vragen over de veiligheid op de Nederlandse kermissen. Met de recente wijziging van het Warenwetbesluit attracties en speeltoestellen is expliciet gekozen voor de methodiek van zelfregulering. Het daarmee feitelijk verminderen van onafhankelijke inspecties gaf al eerder concrete aanleiding tot zorg over de veiligheid van kermisattracties[1]. Geeft de actualiteit aanleiding om de methodiek te herijken? Moeten we terug naar de verplichte onafhankelijke inspecties na de opbouw of is er een andere wijze waarop we de veiligheid beter kunnen borgen?
Wijzigingen WAS
Het stelstel van controle en toezicht op kermisattracties is in 2016 veranderd met het besluit wijziging WAS. Iedere kermisattractie dient voor eerste ingebruikname een keuring te ondergaan en is onderworpen aan periodieke herkeuringen; een soort APK voor attracties. Gemeenten kunnen sinds 1 februari 2017 in het Register Attracties en Speeltoestellen (RAS) nagaan of een attractie goedgekeurd is, maar hebben verder geen toezichthoudende of handhavende bevoegdheid ten aanzien van de attracties. Inspecteurs van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) controleren op kermissen (én in attractieparken) of de attracties zijn goedgekeurd c.q. of de exploitant in het bezit is van een geldig certificaat. Dit steekproefsgewijs controleren betekent echter per definitie dat niet in alle gevallen diepgaand gekeurd wordt.
Verantwoordelijkheden exploitanten
Iedere exploitant is wettelijk verplicht de attractie veilig op te bouwen conform de aanwijzingen, veiligheidsinstructies, waarschuwingen en andere relevante informatie die de fabrikant verstrekt heeft[2]. Ook moeten exploitanten zelf voldoende (periodieke) veiligheidscontroles uitvoeren en het nodige onderhoud (laten) verrichten om te zorgen dat het toestel veilig blijft. Hierover moet een actueel logboek worden bijgehouden voor elk afzonderlijk toestel. Daarnaast is de exploitant ook verantwoordelijk voor het toezicht op het veilig gebruik van de attractie door het publiek.
Dit samenstel van verantwoordelijkheden wordt momenteel gezien als de kwaliteitsborging voor het integrale beheer van en toezicht op de betreffende attractie. Incidenten en ongevallen geven echter aanleiding tot twijfel over de doeltreffendheid van de methodiek. Bij ongevallen ligt de conclusie dat dit inherent is aan zelfregulering voor de hand “Een slager moet zijn eigen vlees niet keuren’ is echter een te generaliserend waardeoordeel. Ook de methodiek van inspecties van attracties na de opbouw van de kermis blijkt immers niet sluitend.
De systematiek van (periodieke) onafhankelijke keuringen
Nader onderzoek door de fabrikant wijst uit dat corrosie aan de binnenkant van een van de steunbalken[3] de oorzaak van het tragische ongeval met de zogenaamde Afterburner op de Ohio State Fair is. De betreffende, 19 jaar oude attractie, is na de opbouw op de Fair herhaalde malen geïnspecteerd[4]. Er waren geen concrete, zichtbare, aanwijzingen dat de veiligheid van de betreffende attractie in het geding was. Elf andere attracties zijn in eerste instantie afgekeurd; vier permanent gesloten. De wrange constatering van een inspecteur dat een intrinsieke meervoudige keuring geen garantie geeft dat er niet toch nog onderliggende mechanische gebreken zijn, geeft aan dat ook deze methodiek niet sluitend is[5]. Is er in Ohio toch iets over het hoofd gezien? Moeten we accepteren dat je wel kunt blijven inspecteren maar dat attracties nu eenmaal mechanische installaties zijn die onvoorspelbaar kunnen bezwijken?
Het vraagt naar het nu lijkt in ieder geval om concrete afwegingen in het licht van de ouderdom c.q. de “mechanische houdbaarheidsdatum” van attracties; maar is dat dan een naar leeftijd van de attractie scherper uitgevoerde APK?
De methodiek van zelfregulering
Vrijwel iedere exploitant kan de eigen attractie blindelings op- en afbouwen. Het overgrote merendeel, een enkeling daargelaten, verzekert zich daarbij van het behalen van het vereiste niveau van veiligheid. Exploitanten zijn immers niet gediend bij een ongeval of een incident. Alle goede bedoelingen ten spijt, rijst echter wel de vraag of zij wel voldoende expertise hebben om de technische en fysiek mechanische gevolgen van sterke dynamische belastingen te beoordelen. De door de fabrikant van de Afterburner in 2007 al gesignaleerde technische gevolgen van de enorme dynamische belasting van constructie en verbindingen verlangen blijkbaar meer dan een visuele, al dan niet onafhankelijke, inspectie bij de opbouw.[6]
Tussentijds onderhoud en inspecties
De borging ligt hier in de wijze waarop een exploitant invulling geeft aan de wettelijke verplichting ook voldoende tussentijdse, diepgaandere, inspecties en regulier onderhoud uit te (laten) voeren. Er zijn fabrikanten die een gebouwde attractie in onderhoud houden. Er zijn exploitanten die periodiek röntgenonderzoek laten uitvoeren met het oog op eventuele indicaties voor metaalmoeheid of scheuren in de constructie en verbindingen. KMG de fabrikant van de Afterburner heeft inmiddels een veiligheidsprotocol ontwikkeld op grond waarvan attracties nog intensiever en beter geïnspecteerd kunnen worden.
In die context is het door een exploitant verplicht bij te houden logboek de meest belangrijke indicator voor de staat, en de kwaliteit van het onderhoud, van een attractie. Het logboek wordt door de NVWA, los van bij de verplichte algemene periodieke keuringen, echter ook enkel ‘steekproefsgewijs’ gecontroleerd.
Ligt er daarbij een rol voor de gemeente?
Gemeenten verlenen een evenementenvergunning voor een kermis en zien daarbij toe op de openbare orde en publieke veiligheid. In de volle breedte van het evenementendossier wordt de rol van de gemeente op het vlak van de veiligheid meer en meer benadrukt. Een kerngedachte daarbij dat een meer risicogerichte benadering van initiatieven op lokaal niveau moet leiden tot deugdelijke prioritering en samenwerking in adequaat toezicht en handhaving.
Los van de wijze waarop een gemeente een kermis organiseert of faciliteert, staat vast dat een kermis specifieke eigen risico’s kent. Risico’s die momenteel niet in de gemeentelijke afwegingen om een kermis te faciliteren worden kortgesloten; het ontbreekt hen daartoe aan de bevoegdheid…
Balans tussen zelfregulering en adequaat toezicht.
Eigenlijk vraagt het kermisdossier in het licht van de technische veiligheid in de kern om een betere balans tussen zelfregulering en adequate controle en toezicht. De steekproefsgewijze toetsing door de NVWA is onvoldoende. Meer balans kan goed worden bereikt door het versterken van de expertise en met name de slagkracht op lokaal niveau. Let wel; het gaat dan niet om het uitvoeren van complexe technische inspecties van kermisattracties. Het lokale bevoegde gezag kan goed in positie gebracht worden om naast de controle van het RAS, ook de logboeken van exploitanten te checken. Het instrument heeft immers een toetsbare lading als concreet is aangegeven waaruit de tussentijdse inspecties door de exploitant dienen te bestaan.
Dit zelfde voor de wijze waarop de exploitant het toezicht op het gebruik van de attractie door het publiek geregeld heeft. Schort er iets aan de informatie, dan is er sprake van een redelijk vermoeden van een misstand op grond waarvan de NVWA ingeschakeld kan worden.
Een dergelijke concretere rol bij de toetsing biedt het lokale bevoegde gezag meer grip om ook bij kermissen integrale afwegingen te maken in het licht van de publieksveiligheid. Het leidt daarnaast per definitie ook tot meer houvast voor de NVWA in het toezicht op attracties. Dit door concretere en gefundeerde beroepen op noodzakelijke aanvullende en onafhankelijke controles en inspecties.
En die houvast lijkt me vandaag de dag meer dan ooit nodig.
Heeft u vragen n.a.v. de blog? Neem contact met ons op door een e-mail te sturen naar info@esi.email.