Rik Voogt, Event Safety Institute
In de vergunningverlening voor publieksevenementen spelen de ruimtelijke gevolgen van een voorgenomen evenement een grote rol. Waar nu vooral in het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning de oplossing moeten worden gevonden, zal de Omgevingswet de boel flink kunnen gaan opschudden.
Omgevingsgerichte hinderaspecten van evenementen kunnen zoals breed bekend leiden tot ruimtelijke relevantie. Dat geeft aanleiding om de specifieke belangen in het licht van het woon- en leefklimaat te moeten borgen. Het toetsingskader van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) is voor de bescherming van die belangen onvoldoende. Artikel 1.8 van de APV is gericht op de openbare orde en veiligheid en daarmee niet op de bescherming van het woon- en leefklimaat. De enkele evenementenvergunning is dan dus niet voldoende.
Is er sprake van ruimtelijke relevantie, dan moet er ook een ruimtelijk besluit ten grondslag liggen aan de toestemming een evenement te kunnen organiseren. Dat besluit is gebaseerd op het ruimtelijk ordeningsrecht. Actuele jurisprudentie geeft aan dat formeel het bestemmingsplan een regeling over de toelaatbaarheid van niet-incidentele evenementen moet bevatten. Is dit niet het geval dan is een besluit waarmee van de bestemmingsplanregeling afgeweken kan worden nodig. Dit is de omgevingsvergunning afwijkend gebruik die, naast de evenementenvergunning, verleend moet worden op grond van de wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
In veel gemeenten wordt op dit moment de afweging gemaakt of de bestemmingsplannen in overeenstemming gebracht moeten worden met de lijn die in de jurisprudentie is uitgezet. Hoewel dat op basis van de huidige inzichten de aangewezen weg is rijst de vraag of de daarmee gemoeide investeringen nog wel gedragen moeten worden. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet, voorzien in 2019, moeten immers alle bestemmingsplannen worden opgenomen in één voor de hele gemeente geldend Omgevingsplan. Het ligt voor de hand dat de projectie van evenementen ook in het nieuwe omgevingsplan geborgd wordt. Is dat niet het geval dan bestaat nog steeds de mogelijkheid om de activiteit op basis van een omgevingsvergunning afwijkend gebruik toe te staan.
Onduidelijkheden en vragen
In het licht van de reikwijdte van het nieuwe omgevingsplan rijzen een aantal onduidelijkheden die aanleiding geven tot nadenken. Het nieuwe instrument omgevingsplan gaat namelijk niet alleen de huidige bestemmingsplannen vervangen. Een groot deel van de lokale verordeningen, waaronder de Algemene Plaatselijke Verordening moet uiteindelijk ook in dit voor de gemeente geldende plan opgenomen worden. Wat de APV betreft wordt aangegeven dat delen van de verordening overgeheveld moeten worden, maar vooralsnog is nog niet helemaal duidelijk om welke delen het dan gaat.
Een nieuw regime?
In de discussie over de samenhang tussen openbare orde en veiligheid en ruimtelijke toelaatbaarheid geeft dat aanleiding voor meer vragen. In het licht van de doelstelling van Omgevingswet is het niet ondenkbaar dat juist die samenhang gaat leiden tot een nieuw regime voor evenementenvergunningen. Een nieuw regime waarin de beoordeling van álle relevante aspecten in één besluit geborgd wordt. Moet dit regime dan in het resterende deel van de APV opgenomen worden, of valt het onder de reikwijdte van de landelijke omgevingswet?
Een van de onderliggende vragen is dan hoe zich dit verhoudt tot de huidige bestuurlijke bevoegdheidsverdeling binnen de gemeente. Het omgevingsplan wordt vastgesteld door de gemeenteraad. De evenementenvergunning is gegrond op de specifieke, niet overdraagbare, bevoegdheden van de burgemeester. Deze bestuurlijke borging maakt het mogelijk om in het voorkomende geval een bestuurlijke afwegingen te maken tussen veiligheid en andere belangen. Is er bij een landelijk geldende systematiek op basis van de omgevingswet nog wel ruimte voor de lokale bevoegdheden en afwegingen op het vlak van evenementenbeleid? In hoeverre zou dat leiden tot minder ruimte voor de lokale autonoom verordenende bevoegdheid en beleidsvrijheid?
Interessant is ook de vraag in hoeverre een eventuele samenvoeging tot wijzigingen of aanscherpingen in de huidige systematiek van beoordeling van activiteiten zou kunnen leiden. Leidt dat tot overheveling van het proces van vergunningverlening naar de regionale uitvoeringsdiensten? Het werkgebied van de regionale uitvoeringsdiensten komt immers al overeen met het werkingsgebied van de veiligheidsregio’s. De veiligheidsregio’s staan terecht meer consistentie en uniformiteit in de besluitvorming voor. Steeds meer gemeenten werken in het beoordelingstraject in een door de Veiligheidsregio’s ontwikkeld model. Het is niet ondenkbaar dat dit kan leiden tot een meer regionaal georiënteerde aansturing van de vergunningverlening bij evenementen en een grotere ambtelijke afstand tot de burgemeester.
Een minstens zo interessante vraagt die dan rijst is of daarmee de wet Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) ook sturing gaat geven aan de kwaliteitsverbetering van de besluitvorming en de handhaving bij evenementen. In de wet VTH (Staatsblad 2106 nr. 139) is de vernieuwing van het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving vastgelegd. Deze wet legt sinds 14 april 2016 de basis voor de 29 omgevingsdiensten. In deze diensten worden de VTH-taken van provincies en gemeenten gezamenlijk voorbereid en uitgevoerd en wordt de VTH-expertise gebundeld. De wet vormt de verankering van de afspraken tussen de rijksoverheid, de provincies en gemeenten om de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving van het omgevingsrecht beter te organiseren.
Aanleiding voor de wetswijziging was het rapport van de commissie Mans (2008), waarin werd geconcludeerd dat toezicht en handhaving in de praktijk niet altijd goed was georganiseerd. Dat is nu net een aspect wat ook bij evenementen vaak voorkomt. Of het allemaal zo ver komt is nog een vraag. Het zou een landelijk geldend uniform proces van vergunningverlening, toezicht en handhaving bij publieksevenementen zeker ten goede komen.
Kortom de ontwikkeling binnen het omgevingsrecht geeft aanleiding voor een aantal interessante afwegingen. Op een aantal onderliggende vragen kan op dit moment nog geen antwoord gegeven worden. Enerzijds liggen er kansen die kunnen leiden tot meer consistentie in de besluitvorming, wat de veiligheid bij evenementen kan bevorderen. Anderzijds leiden die kansen ook tot noodzakelijke heroverwegingen in het licht van de bestaande bevoegdheden en de structuur van beoordeling en besluitvorming.
In ieder geval voldoende stof om nu al na te denken over de kansen die er liggen.
Heeft u vragen of opmerkingen neem dan contact met ons op via 085-401 81 22 of info@esi.email.