Nieuwe weigeringsgrond evenementenvergunning vraagt om nadere duiding

Nieuwe weigeringsgrond evenementenvergunning vraagt om nadere duiding

Rik Voogt, Event Safety Institute

De Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG) heeft recent bij haar jaarlijkse update van het model voor de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) artikel 1.3. geschrapt. Dit artikel zag toe op het buiten behandeling kunnen laten van een te laat ingediende aanvraag). De VNG stelt dat deze bepaling overlapt met artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en daarom niet in de APV thuishoort. Ze voegt echter ook een nieuwe weigeringsgrond evenementenvergunning toe die vragen oproept en tot discussies kan leiden. De beoogde optimalisatie van het vergunningenproces kan beter buiten de juridische kaders worden bereikt.

Algemeen kader en vormvoorschriften

De vergunningverlening rond evenementen vindt in beginsel in alle gemeenten op eenzelfde manier plaats. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) biedt het uniforme kader voor deze procedure. Op het indienen en behandelen van een aanvraag tot vergunning zien de bepalingen in afdeling 4.1.1. Awb. Zo moet een aanvraag tot vergunning worden ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is de gevraagde beschikking te verlenen. Artikel 4.2. Awb geeft in het eerste lid aan welke formele gegevens een aanvraag ten minste moet bevatten om ontvankelijk te zijn. In ieder geval moeten de datum van indiening en de naam en adres van de aanvrager zijn aangegeven. Voorts moet de aanvraag zijn ondertekend én moet een aanduiding van de gevraagde c.q. de soort beschikking zijn aangegeven.

Vrijwel iedere gemeente kent een formulier waarmee een evenementenvergunning aangevraagd kan worden. Naam, adres en ondertekening maken duidelijk wie de aanvrager is, de eigen postregistratie vermeldt de datum van ontvangst en het formulier zelf duidt de soort beschikking aan; een evenementenvergunning. Aan de formele ontvankelijkheidseisen die aan een aanvraag worden gesteld is dus al snel voldaan. Pas na de ontvankelijkheidstoets wordt de mate van inhoudelijke compleetheid bepaalt.

Indieningstermijn

Schermafbeelding 2016-08-22 om 09.11.38Het spreekt voor zich dat een aanvraag ook tijdig moet worden ingediend om nog zorgvuldig te kunnen beoordelen of er een vergunning kan worden verleend. Op dit punt geeft de Awb geen concrete voorschriften en komt het aan op de gemeentelijke invulling in de APV en het beleid. Zo kan een gemeente in haar beleid stellen dat de aanvraagtermijn voor een A-evenement 3 weken, voor een B-evenement acht weken en voor een C-evenement 12 weken is.

Is er geen fatale termijn vastgesteld dan werd in het uitzonderlijke geval nog weleens teruggegrepen op artikel 1:3 van de Algemene Plaatselijke Verordening; ‘bij een aanvraag die binnen 3 weken voorafgaande aan worden ingediend kán worden besloten deze niet in behandeling te nemen’. Die weinig gebruikte mogelijkheid is nu door de VNG geschrapt.

Het is een veel voorkomende misvattting dat een vraag die later is dan deze aanvraagtermijnen niet ontvankelijk zou zijn: de aanvraag blijft conform de Awb ontvankelijk als aan de formele vormvoorschriften is voldaan en moet dus in behandeling worden genomen.

Volledigheid en herstel aanvraag

Artikel 4:5 Awb geeft aan dat aanvragen die onvolledig zijn buiten behandeling kunnen worden gelaten nadat de aanvrager de gelegenheid heeft gekregen binnen een bepaalde termijn het gebrek te herstellen. De aanvraag is dan dus wel eerst in behandeling genomen. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat art. 4:5 Awb alleen ziet op gevallen waarin niet alleen de aanvraag onvolledig is of niet voldoet aan een uitdrukkelijk wettelijk voorschrift, maar waarin ook nog eens de gebreken herstelbaar zijn.

Volgens ABRvS 28 mei 2003, JB 2003/188, verzet het wettelijke stelsel zich tegen het niet behandelen van een aanvraag in andere dan in artikel 4:5 genoemde gevallen. Gemeenten kunnen bij verordening geen aanvullende gronden stellen voor het buiten behandeling laten van een aanvraag.

Belangrijk in het samenspel tussen gemeente en aanvrager is dus het genoemde art. 4.5. Awb; de regeling van herstel van gebreken in de aanvraag. Het bestuursorgaan beoordeelt de volledigheid van de gegevens in relatie tot de mogelijkheid de aanvraag te behandelen.

Natuurlijk mag van een aanvrager de nodige medewerking verlangd worden. Het tweede lid van art. 4.2. Awb richt zich expliciet op deze verantwoordelijkheid van de aanvrager. Het gaat hierbij met name om de in materieel opzicht belangrijke gegevens; “de gegevens en bescheiden die voor de beoordeling en beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen”.

Om de aanvrager van dienst te zijn wordt op het aanvraagformulier aangegeven welke bescheiden er dienen te worden aangeleverd voor de beoordeling van de aanvraag. Deze opsomming is echter niet meer dan een leidraad voor degene die het aanvraagformulier invult. Het lijstje heeft geen formele wettelijke grondslag en is daarmee géén algemeen verbindend voorschrift waar de aanvrager in álle gevallen aan dient te voldoen. Nu kunnen beleidsregels weliswaar als algemeen verbindende voorschriften worden beschouwd, indien zij berusten op de algemene bestuursbevoegdheid van het bevoegde gezag. Dat neemt echter niet weg dat een dergelijke beleidsregel nimmer in de plaats kan treden van een algemeen verbindend voorschrift van hogere orde.

Zorgvuldigheid en belangenafweging

In dit licht speelt artikel 3:2 Awb ook nog een rol; op bestuursorganen rust de plicht om de nodige kennis te vergaren omtrent de voor een besluit relevante feiten en belangen. Anders gezegd: een bestuursorgaan moet de gegevens die het nodig heeft voor de beoordeling en beslissing in de regel zelf verzamelen.

Bij beschikkingen op aanvraag zal de beeldvorming van de betrokken belangen en de te beoordelen aspecten voor een groot deel gegrond zijn op de gegevens die de aanvrager verstrekt. Wat aan informatie nodig is blijft afhankelijk van het specifieke geval en wat redelijk is blijkt niet in algemene zin te verduidelijken. Bovendien zal de moeite die de aanvrager moet doen in een redelijke verhouding behoren te staan tot het belang bij de tijdigheid en compleetheid van een aanvraag.

Maar de gemeente kan niet altijd, om niet te zeggen vrijwel nimmer, volstaan met de gegevens die van de aanvrager afkomstig zijn. In het voorkomende geval worden adviezen en inlichtingen gevraagd, zowel intern als ook aan andere instanties die betrokken zijn bij de beoordeling van aanvragen tot evenementenvergunning.

Uitgangspunt is daarom dat wanneer het gaat om gegevens die het bestuursorgaan zelf al heeft of waar zij op eenvoudiger wijze aan kan komen, deze redelijkerwijs niet van de aanvrager verlangd mogen worden. Indien de aanvrager veel gemakkelijker dan het bestuursorgaan aan de informatie kan komen, zal het vanzelfsprekend op zijn weg liggen daarvoor te zorgen.

Wanneer een behoorlijke behandeling niet meer mogelijk is

In de update van de APV is bij het schrappen van art 1:3 APV aan artikel 1:8 (de weigeringsgronden) een lid toegevoegd dat als weigeringsgrondslag kan dienen: namelijk dat een aanvraag kan worden geweigerd als deze minder dan drie weken voor de datum van de activiteit is ingediend én een behoorlijke behandeling van de aanvraag daardoor niet mogelijk is. Zoals de VNG in de toelichting op haar update stelt is het voor gemeente én aanvrager weinig zinvol te beginnen met een inhoudelijke toetsing van een aanvraag als door het tijdstip van indienen een volledige en goede beoordeling redelijkerwijs niet mogelijk is vóór de beoogde datum van de activiteit waar het om gaat.

Begrijpelijk, zelfs wenselijk; de te behartigen belangen zijn immers niet gediend met een onvolledig, ondoordacht veiligheidskritisch proces. Volstrekt onduidelijk is en blijft vooralsnog echter in welke gevallen al dan niet sprake is van de mogelijkheid tot een behoorlijke beoordeling.

De diversiteit in aard, omvang en programmering bij evenementen brengt namelijk met zich mee dat het lastig is een eenduidige lijn te zetten die benodigd is voor de afweging inzake een “behoorlijke behandeling van een aanvraag tot vergunning”.  In een weigering zal gemotiveerd aangegeven moeten worden waarom die behoorlijke behandeling van de aanvraag dan wel niet meer mogelijk is.

Het gangbare onderscheid tussen de A-, B- en C-evenementen wat weliswaar ziet op de behandelaanpak schiet hier duidelijk tekort. Immers voor de geëigende behandelaanpak zijn geen formele termijnen gesteld. De diversiteit in de aan te leveren gegevens per evenement is groot. De interne en externe beschikbaarheid van capaciteit en middelen zijn enkelvoudig benoemd onvoldoende aanleiding tot een weigering.

Gaat het om incomplete complexe aanvragen, dan zou de termijn gemoeid met het aanzuiveren van gegevens een rol kunnen spelen. Immers ook bij een dergelijke ‘wel heel erg laat ingekomen aanvraag’ geldt de systematiek van herstelverzuim op grond van artikel 4:5 Awb. Enkel wanneer een aanvrager de aan te leveren gegevens niet binnen de gestelde termijn instuurt, kan een aanvraag (verder) buiten behandeling worden gelaten.


Gevolg voor evenementenbeleid

Schermafbeelding 2016-08-22 om 09.12.53Het schrappen van het toch al weinig toegepaste artikel 1:3 APV is in juridische zin volstrekt verantwoord. Echter het creëren van een vervangende constructie met een weigeringsgrond die zich per definitie leent voor misinterpretatie is dat in mijn optiek iets minder. Zeker waar de duidelijkheid over wat dan wel een gebrekkige aanvraag is die een behoorlijke behandeling in de weg staat, klaarblijkelijk ter nadere invulling aan het bevoegde gezag wordt overgelaten. Die beoordeling is sterk verbonden aan de complexiteit van het individuele geval, de kwaliteit van aanvragen én aanvrager in zijn algemeenheid en leent zich in de praktijk bij uitstek voor willekeur in de toepassing.

Ook over de gestelde termijn van 3 weken valt te discussiëren: hoe verhoudt die zich tot de bezwaarprocedure, de benodigde tijd die nu al in de praktijk nodig blijkt voor een compleet proces en de rechtszekerheid voor zowel aanvrager als belanghebbende burger?

In die context kan gesteld worden dat de door de VNG aan artikel 1.8 APV toegevoegde weigeringsgrond de uitgangspunten voor de consistente toepassing van het lokale (integrale) evenementenbeleid frustreert. Immers een aanvraag tot vergunning die minder dan drie weken voor aanvang wordt ingediend moet nu inhoudelijk worden beoordeeld. Enkel dan kan immers bepaald worden of behoorlijke behandeling al dan niet mogelijk is. Een positief oordeel zet niet enkel de reguliere in de lokale bestuurspraktijk gebezigde indieningstermijnen behoorlijk onder druk. Dit geldt ook voor de in beleid vervatte structuur en planning in de samenwerking met de bij het proces betrokken in- en externe (advies)partners.

Spanningsveld juridisch kader en praktijk

Vanuit onze eigen ervaringen op het gebied van beleid en de optimalisatie van vergunningenprocessen in een groot aantal gemeenten, zijn wij ons ervan bewust dat er wel iets moeten gebeuren met de knelpunten die velen kennen in het spanningsveld tussen het juridisch kader en de praktijk. Vanzelfsprekend moet in het voorkomende geval teruggegrepen kunnen worden op het juridische kader van de APV. De werkelijke uitdaging ligt anno 2016 eerder in het minimaliseren van het aantal malen dát er op teruggegrepen moet worden.

De oplossing ligt in onze optiek allereerst in een proactieve houding van het bevoegd gezag, dat op voorhand de bestuurlijke en operationele kaders aangeeft waarbinnen het zijn regierol bij de vergunningverlening voor evenementen wenst in te vullen.

De basis daarvoor ligt in een consistente en integrale benadering van het evenementendossier, waarbinnen het formeel juridische proces van vergunningverlening volwaardig is ondergebracht. Het verlangt ook investeringen in de relatie met en de professionalisering van organisatoren via ondersteuning en informatievoorziening. Beide hebben hun weerslag op het transparant en consistent kunnen doorlopen van het integrale proces.

Niet in de laatste plaats vraagt het ook om het vergroten van de deskundigheid, inzicht en vaardigheden van alle bij dat proces in- en externe betrokkenen. Uiteindelijk bepalen immers zij in alle gevallen de mate van behoorlijkheid in de behandeling van een aanvraag tot vergunning. Vergunningverleners, adviseurs én aanvragers moeten kunnen werken vanuit een voor hen allen optimaal proces dat weliswaar juridisch is geborgd maar daarnaast ook is afgestemd op de benodigde processtappen, gegevensstromen en tijd die zij allen nodig hebben om tot het beoogde resultaat te komen: een veilig evenement.

Juist daarom zou het wijs zijn om via de VNG, op basis van de landelijke Handreiking Evenementenveiligheid, concreter uit te werken wat er nodig is aan tijd en informatie om een volledig proces tot vergunningverlening te kunnen doorlopen. Dit biedt houvast voor uitvoerend medewerkers en levert een concreet toetsingskader in conflictsituaties.

Heeft u vragen of opmerkingen naar aanleiding van deze blog? Neem dan contact met ons op via info@esi.email of bel ons op 085-401 81 22.

Meer nieuws ›