Inzichten uit onderzoek na aanslag op Lapu Lapu-dag Vancouver

Door Syan Schaap

Een onderzoekscommissie in British Columbia (Canada) onderzocht de aanpak van evenementenveiligheid in de provincie naar aanleiding van het inrijden met een voertuig op Lapu Lapu-dag in Vancouver. De commissie gaat in op de aanpak en verantwoordelijkheden voor veiligheid bij uiteenlopende evenementen. De inzichten en aanbevelingen die deze doet zijn verrassend relevant voor ons land.

Op 26 april 2025 reed een 30-jarige man in op het publiek van Lapu-Lapu Day in het Canadese Vancouver. Dit straatfestival eert de Filipijnse oorsprong van veel bewoners van Vancouver. Vooraf was geen aanleiding gezien om dit evenement te beveiligen tegen inrijden met een voertuig. Door deze aanval vonden elf bezoekers de dood en raakten nog eens 32 anderen gewond, met slachtoffers tussen 5 en 65 jaar oud. Het is de dodelijkste aanval met een voertuig uit de Canadese geschiedenis. De dader lijkt alleen te hebben gehandeld, zonder terroristisch motief. Na de moord op zijn broer, gevolgd door een zelfmoordpoging van zijn moeder, waren er grote zorgen over zijn mentale gezondheid. Hij stond op het moment dat hij zijn daad pleegde onder behandeling, maar zijn behandelaars zagen hem niet als een veiligheidsrisico voor anderen.

De regering van de provincie British Columbia besloot na deze verdrietige gebeurtenis om een onderzoek te laten doen naar de veiligheid van “community events”. Het onderzoek was gericht op zowel het beschermen van evenementen tegen moedwillige verstoringen als op het organiseren van veilige evenementen in algemene zin. Op 26 juni 2025 bracht de onderzoekscommissie haar rapport uit. We bespreken de hoofdbevindingen uit dit rapport.

Rol van community events

British Columbia kent een grote diversiteit aan inwoners, van de inheemse bevolking tot aan immigranten uit landen van over de hele wereld. Dit vertaalt zich in een groot aantal maatschappelijke en culturele evenementen. Die evenementen versterken de sociale binding en leveren ook een economische bijdrage aan de samenleving.

In de aanpak van evenementenveiligheid ontdekte de commissie een aantal sterke punten en een aantal kritische factoren. Een sterk punt is dat in veel gemeenten de samenwerking tussen lokale organisatoren, overheden en hulpdiensten hecht is. Een kritisch punt is dat in een aantal gebieden de overheid onderbemand is voor haar taken. Een ander kritisch punt is de stijging van de kosten voor materialen en beveiliging. Een derde kritisch punt is dat verantwoordelijkheden soms niet helder genoeg zijn georganiseerd, met overlappende verantwoordelijkheden in sommige gebieden en gefragmenteerde richtlijnen voor de organisatie van evenementen. Terwijl sommige organisatoren professionele teams kunnen inzetten, zijn anderen aangewezen op goedwillende vrijwilligers zonder de nodige training en zonder budget voor redelijke vergoedingen.

Richtlijnen voor veiligheid actualiseren

Een van de doelstellingen van de commissie was om bij te dragen aan het beschikbaar hebben van goede richtlijnen voor het organiseren van veilige evenementen. De provincie kende al een set van richtlijnen die in 2014 waren gevormd door een werkgroep Major Planned Events (MPE). De definitie van MPE was dat dit evenementen zijn die wat betreft de aard, het aantal verwachte bezoekers, de duur of de bijkomende uitdagingen, het lokale niveau te boven gaan en waarvoor inzet van (hulp)diensten nodig is om risico’s te beheersen. Begin 2025 was er een initiatief gestart om de richtlijnen uit 2014 te herzien. Daarbij was vastgesteld dat er aandacht nodig was voor:

nieuwe risico’s zoals cyberdreigingen en de gevolgen van klimaatverandering;
modernere vormen van crowd management;
veiligheidscommunicatie tijdens een evenement, waaronder gebruik van sociale media;
meer aandacht voor training van diensten en meer focus op door mensen veroorzaakte incidenten zoals een massale schietpartij of het inrijden met een voertuig;
het beter aansluiten op de behoeftes van de primaire doelgroepen: organisatoren en ondersteunende diensten;
het afstemmen van de richtlijnen op wet- en regelgeving;
concreet ingaan op de ondersteuningsbehoeftes bij kleine, middelgrote en grote evenementen;
het betrekken van lessen uit grote incidenten en best practices op lokaal niveau;
het benaderen van de aanpak van evenementenveiligheid op basis van vier fasen: mitigatie (risicobeheersing) – preparatie – respons – herstel.

De commissie bouwt voort op deze inzichten en wil hier haar bijdrage aan leveren. Ook stelt ze vast dat de richtlijnen voor evenementen in het Verenigd Koninkrijk (Purple Guide, Green Guide) en de VS (Event Safety Guide) veel verder gaan dan de bijdrage die deze commissie beoogt. Verder wijst ze op de aandacht die er is voor Zone Ex in de richtlijnen ‘Safer Crowds, Safer Venues’ die ook uit het VK afkomstig zijn.

Classificatie van evenementen

Net als in Nederland, worden evenementen in Canada ook geclassificeerd in mate van complexiteit of risico. De stad Toronto weegt bijvoorbeeld de bezoekersaantallen, duur, locaties, externe bezoekers, vergunningen en kosten voor de gemeente af om te bepalen of een evenement als ‘lokaal’ (minst complex) of ‘mega’ (meest complex en veel middelen vereisend) wordt beschouwd. De stad Vancouver weegt bezoekersaantallen, wegafsluitingen en coördinatie tussen instanties af om te bepalen of het evenement als laag, gemiddeld of hoog complex wordt geclassificeerd. De commissie stelt dat de betrokken partijen in British Columbia er baat bij zouden hebben als er een uniform systeem zou komen voor de classificatie van evenementen, die rekening houdt met complexiteit en risico-impactanalyses. Ze vindt dat dit het best kan worden ontwikkeld door experts uit de evenementensector.

De commissie zelf onderscheidt in haar rapport zes categorieën van evenementen:

Inheemse evenementen: vinden vaak al heel lang plaats, is veel ervaring mee en worden gedragen door de lokale gemeenschap. Beveiliging wordt ook door eigen mensen uitgevoerd, die verstand hebben van culturele aspecten, regels en tradities. Omdat er steeds meer mensen op hun evenementen afkomen, hebben organisatoren de behoefte geuit aan een regionaal loket waar ze kunnen aankloppen voor advies en middelen.
Zeer grote evenementen (boven 30.000 bezoekers): vaak in het centrum van een stad en meerdaags. Deze evenementen worden georganiseerd door ervaren professionals, met voldoende capaciteit en middelen, waarmee ze in staat zijn een stevig veiligheidsplan te maken. De commissie kon leren van hun expertise om richtlijnen te vormen voor kleinere evenementen. De organisatoren van deze evenementen huren professionele planners in die goed hun weg kennen binnen de gemeente en de diensten. Ook zijn zij goed geschoold in evenementenveiligheid en crowd management. Veel van deze evenementen houden table top-oefeningen, vaak zelfs meerdere in aanloop naar het evenement. Organisatoren van deze evenementen wijzen op de onduidelijkheid die er vaak nog is rondom Zone Ex.
Grote evenementen (5.000-30.000 bezoekers): de organisatoren zijn vaak wel ervaren, maar in veel gevallen doen zij dit vrijwillig en hebben ze hulp van de overheid nodig. Zij lijken vaak erg te leunen op veiligheidsvoorschriften die de gemeente hen stelt, terwijl de vergunningverleners zich niet echt verdiepen in het evenement. Hier adresseert de commissie de spanning voor de overheid tussen adviseren en reguleren. Vergunningverleners zijn geen organisatoren. De commissie is grote verschillen tegengekomen tussen gemeenten in de eisen die zij stellen aan veiligheidsplannen, aan de verzekering en de formulieren die ingevuld moeten worden. Ze heeft de zorg dat sommige organisatoren alleen voor de vergunning gaan en niet de intrinsieke verantwoordelijkheid voelen om een veilig evenement neer te zetten. Voor deze categorie van evenementen zijn volgens de commissie daarom meer capaciteit, hulpmiddelen en richtlijnen nodig.
Medium evenementen (500-5.000 bezoekers): de organisatoren van deze evenementen hebben drie behoeftes geuit aan de commissie. Ten eerste extra budget om toegenomen kosten voor beveiliging te dragen, ten tweede toegang tot advies en bronnen over veiligheid en ten derde een flinke afname in onnodige regelzucht in de planning van deze categorie van evenementen, vooral in de stedelijke omgeving. Organisatoren zouden graag hulp krijgen van een centraal orgaan bij het opstellen van veiligheidsplannen. Vaak moeten ze aan dezelfde veiligheidsstandaarden voldoen als grote evenementen, zonder dat ze daar geld of middelen voor hebben. De regels mogen dus wel wat minder.
Kleine evenementen (onder 500 bezoekers): dit zijn vaak buurtevenementen. Sommige krijgen hulp van de lokale politie of brandweer. Organisatoren zijn doorgaans ongetraind. Vaak vragen ze niet eens een vergunning aan, ook niet als het eigenlijk wel zou moeten. Ze “weten niet wat ze niet weten”. Deze organisatoren zouden baat hebben bij een centraal orgaan dat hen wijst op veiligheidsrisico’s en praktische tips geeft om die te beheersen. Bijvoorbeeld, hoe sluit je een straat af of wat doe je bij bliksem. Serieuze veiligheidseisen zoals een verplichte professionele wegafsluiting zouden deze evenementen direct de nek omdraaien of motiveren om geen vergunning aan te vragen.
Plattelandsevenementen: ook dit zijn evenementen die door de lokale gemeenschap worden georganiseerd. Juist in kleinere plaatsen heeft de overheid weinig capaciteit voor de organisatie, coördinatie of toezicht op evenementen. De evenementen drijven op de goedwillende vrijwilligers en de kennis en bekendheid met de buurt om veiligheidsincidenten te voorkomen. Ook deze organisatoren zien vooral graag hulp en advies van een centraal orgaan, en niet meer regels.

De tekst gaat verder onder de afbeelding.

Kritische vriend

Naar aanleiding van de genoemde observaties, stelt de commissie dat kleine, middelgrote en grote evenementen die door vrijwilligers worden georganiseerd, het concept van een “kritische vriend” nodig hebben, die hen helpt bij de organisatie van het evenement. Een kritische vriend biedt advies en richtlijnen terwijl hij kritisch is op veiligheidsaspecten. De focus van een kritische vriend is om samen te werken met de organisatoren en betrokken diensten om het evenement een veilig succes te maken. De gemeente kan zich in deze rol van kritische vriend opstellen. Ze kan hiaten en tekortkomingen signaleren en de organisatoren hulp en middelen aanbieden. Echter, veel gemeenten hebben niet de mogelijkheden om dergelijke hulp te kunnen bieden.

Aanslagen met voertuigen

Het rapport van de commissie gaat in op dit type veiligheidsdreiging, aangezien het de aanleiding was voor het onderzoek. De dreiging van voertuigen, die met opzet of per ongeluk een voetgangersgebied inrijden, heeft geleid tot discussies over het gevaar van aanslagen met voertuigen en de maatregelen die je kunt nemen om dit gevaar te beheersen bij uiteenlopende evenementen. Veel door de commissie geraadpleegde bronnen gaan vooral in op moedwillige aanslagen. Een voertuig gebruiken is voor een terrorist een eenvoudige manier om veel impact te veroorzaken; er is weinig vaardigheid of voorbereiding voor nodig. Maar een moedwillige aanval kan ook voortkomen uit criminele doelen, een conflict met de politie, een verkeersruzie of een persoonlijke vete.

Tussen de aanslag op Lapu Lapu-dag en het verschijnen van het rapport (amper 2 maanden) hebben er alweer minstens acht andere aanslagen met voertuigen plaatsgevonden, waaronder de auto die op publiek bij de kampioensviering van Liverpool inreed en een man die het Pacific Coliseum in Vancouver in reed tijdens een optreden van Circe du Soleil.

De fysieke infrastructuur is een kritische factor bij het beoordelen van het risico van inrijden met een voertuig, zo stelt de commissie. Barriers kunnen bijvoorbeeld worden gebruikt om loopstromen te leiden, maar ook om voetgangers van auto’s te scheiden. Het plannen van de opstelling van dergelijke barriers vraagt om een goede analyse van de ondergrond, de weersverwachtingen, de omvang van de verwachte crowd en hun verwachte gedragingen. Paaltjes, hekken en barriers kunnen worden gebruikt om crowd flows te sturen. Ieder evenement heeft daarin zijn eigen kenmerken en bijzonderheden.

In ieder geval zou altijd moeten worden nagestreefd dat crowds en verkeersstromen niet met elkaar worden vermengd. In gebieden waar bezoekers worden verwacht, moet worden gezorgd dat er geen verkeersbewegingen zijn. Ook als het evenement ten einde is en leveranciers graag weg willen, moet worden voorkomen dat voertuigen al door het gebied gaan rijden terwijl het nog druk is. Pas als het sein veilig wordt gegeven. De beveiliging kan hierin een rol spelen: als bezoekers niet uit zichzelf weggaan kunnen ze de straat leegvegen.

Zes aanbevelingen

De commissie doet zes aanbevelingen voor het versterken van de veiligheid van community events:

Voor alle publieksevenementen is een risicoanalyse nodig. Dit hoeft niet complex te zijn, maar wel gestructureerd en afgestemd op de schaal van het evenement. De commissie heeft in haar rapport een sjabloon veiligheidsplan met een sjabloon risicoanalyse toegevoegd.
Verhelder de juridische verantwoordelijkheden van betrokken stakeholders. Er zijn zowel gaten als overlappen in verantwoordelijkheden gevonden tussen organisatoren en overheden. Dit leidt tot verwarring over bevoegdheid en beslissingsbevoegdheid. De provincie kan scherper uitwerken welke partij welke verantwoordelijkheid heeft in het kader van voorbereiding, vergunningverlening en respons op incidenten. Hierin dient ook te worden opgenomen hoe de coördinatie tijdens een evenement dient plaats te vinden.
Maak opleidingen en kennisbronnen voor het organiseren van veilige evenementen beter toegankelijk. Er is een groot tekort aan algemene kennis, training en ervaring bij evenementen in alle vormen. De provincie zou hiervoor een centraal loket voor moeten inrichten, dat advies en training aanbiedt. Dit loket kan ook duidelijkere verwachtingen scheppen richting organisatoren en overheidsdiensten over hun rol in alle fases van een evenement. Zone Ex zou daarin nadrukkelijk aan bod moeten komen. Dit centrale loket zou ook de rol van “Kritische vriend” kunnen aannemen naar de evenementenbranche en lokale (inheemse) organisatoren. Het zou gestandaardiseerde trainingen moeten ontwikkelen voor organisatoren, gemeenten en vrijwilligers.
Ondersteun de opbouw van voldoende capaciteit op lokaal niveau. De provincie zou budget ter beschikking moeten stellen om voldoende medewerkers aan te stellen bij gemeenten om evenementen te ondersteunen, toetsen en van advies te voorzien. Ook kan budget worden vrijgemaakt voor middelen waar meerdere evenementen in de regio baat bij kunnen hebben. Wellicht moet de provincie ook specifiek geld beschikbaar stellen voor bepaalde veiligheids- en beveiligingsmaatregelen bij evenementen (hekken, barriers, verkeersregelaars).
Versterk de coördinatie op de samenwerking tussen de diensten op lokaal niveau. Dit kan onder meer door table top-oefeningen mogelijk te maken, waaraan organisatoren, politie, brandweer en andere hulpdiensten meedoen. Daarnaast kan de provincie ook de samenwerking op het gebied van veiligheidsplanning in lokale gemeenschappen bevorderen.
Promoot het leren door te evalueren. De provincie kan aanmoedigen dat voortaan standaard na ieder evenement een kort after action-report wordt ingevuld en er structureel feedback wordt opgehaald bij betrokken partijen en bezoekers. Het verdient de overweging om een centrale database in te richten om casestudies en evaluaties te borgen. Dit kan dan worden gebruikt als referentie bij toekomstige evenementen en bijdragen aan een cultuur van continu leren.

Relevantie voor Nederland is groot

Het onderzoek van de Canadese commissie is ontstaan naar aanleiding van een tragisch incident. Het rapport bevat verscheidene concrete aanbevelingen en poogt in de provincie een beweging op gang te brengen waarin er meer wordt ingezet op training, advies, capaciteit en budget voor veiligheid bij evenementen. Waarbij er oog is voor de verscheidenheid van het evenementenlandschap.

Een aantal van de aanbevelingen komen bekend voor, want ook in Nederland is na de ramp met de monstertruck in Haaksbergen door de Onderzoeksraad voor Veiligheid (2015) gepleit voor regionale bundeling van kennis en expertise. Ook verschillende uitdagingen komen naar mijn ervaring in Nederland evengoed voor (gebrek aan capaciteit, beperkte expertise in kleinere gemeenten, vrijwillige organisatoren en een behoefte aan meer hulp en advies).

Incidenten hoeven niet per se eerst plaats te vinden voor we vergelijkbare lessen kunnen trekken en stappen kunnen maken om problemen te voorkomen. Laat dit rapport dan ook eens op tafel komen binnen gemeenten en in de veiligheidsregio’s. Want ook in ons land hebben we de nodige stappen te maken om veiligheid op evenementen voor nu en de toekomst te waarborgen.