Een blog van Rik Voogt, Event Safety Institute
Veel gemeenten hanteren criteria bij het toetsen van de wenselijkheid van een evenementen naast de weigeringsgronden van de APV. Wanneer aanvullende criteria een rol spelen bij de besluitvorming over het toestaan van een evenement, is de verwijzing naar gemeentelijk beleid vaak niet genoeg. De evenementenverordening kan dan het geëigende instrument zijn om zorgvuldige besluitvorming te borgen.
Visie en ambitie
In de meeste gemeenten is de grondslag voor de evenementenvergunning in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) gebaseerd op de modelverordening van de VNG. Vaak gaat het daarbij om algemene regels, uitzonderingen voor kleine evenementen en het benoemen in welke gevallen een evenementenvergunning is vereist. De bestuurlijke keuzes in de projectie van evenementen vragen echter algauw om meer afwegingen dan alleen de openbare orde, veiligheid en leefbaarheid.
Een gemeente die effectieve sturing wil uitoefenen op diversiteit in het evenementenaanbod ontkomt er niet aan om naast veiligheid en leefbaarheid ook andere criteria te hanteren in de afwegingen. Gemeenten verlangen steeds meer dat de programmering van evenementen bijdraagt aan diversiteit. Zij geven de voorkeur aan activiteiten die aansluiten bij overkoepelende lokale thema’s en beleidsdoelstellingen. Vaak worden daarom bij de keuze voor evenementen aanvullende criteria gehanteerd, die zien op de wenselijkheid van evenementen. Het betreft bijvoorbeeld de ‘aansluiting bij de identiteit van de stad’, ‘exposure voor de gemeente’, ‘het bereiken van specifieke of nieuwe doelgroepen’ of meer inhoudelijke aspecten: sluit de programmering voldoende aan bij de aard van de locatie? Als er meer gegadigden zijn dan dat er tijd en plaats is, leidt het uitgangspunt ‘wie het eerst komt, het eerst maalt ’niet altijd tot het wenselijke resultaat.
Een vrij recente uitspraak van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2018:3822 21 november 2018) onderstreept dat er een formele bestuurlijke grondslag aanwezig moet zijn om aanvullende criteria te kunnen gebruiken in de motivatie tot het al dan niet toestaan van een evenement. Kern van de betreffende uitspraak is dat het toetsingskader van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) – openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid en milieu – geen grondslag biedt voor het hanteren van aanvullende criteria. De concrete vraag die daarbij rijst is hoe die bestuurlijke grondslag dan wel vorm en inhoud te geven.
De jaarkalender als sturingsinstrument
Veel gemeenten hebben, in de lijn van aanbevelingen van Onderzoeksraad voor de Veiligheid en de Inspecties Veiligheid en Justitie en Gezondheidszorg, evenementenbeleid opgesteld met een paragraaf over veiligheid en leefbaarheid. Het doel is een integraal en consistent kader voor de projectie van veilige en qua hinderaspecten maatschappelijk aanvaardbare (hoeveelheden) evenementen.
Om sturing op de gewenste resultaten te bewerkstelligen, wordt vaak de systematiek van de jaarkalender gehanteerd. Organisatoren van evenementen moeten zich voorafgaand aan het nieuwe evenementenjaar melden zodat de impact van het evenement op de beoogde locatie gewogen kan worden. Is een evenement op de aspecten veiligheid en leefbaarheid passend, dan krijgt het een plek op de kalender; datum en locatie zijn gereserveerd en het proces tot de uiteindelijke evenementenvergunning kan op het geëigende tijdstip worden gestart. Maar let op: is de plaatsing op de kalender slechts indicatief of moet deze worden gezien als een besluit met rechtsgevolg?
Evenementenbeleid vaak niet voldoende
Het inzetten van andere criteria dan de openbare orde en veiligheid bij de afwegingen om een evenement in aanmerking te laten komen voor een evenementenvergunning verlangt concrete juridische borging. Het besluit een evenement al dan niet op de evenementenkalender te plaatsen houdt in dat het evenement al dan niet door kan gaan. Daarom moet de beslissing die uit de afweging voortvloeit gezien worden als een publiekrechtelijke rechtshandeling; een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet Bestuursrecht. Voor degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken staat daartegen de weg van bezwaar en beroep open. Met name voor het motiveren van een weigering is een verwijzing naar de visie en uitgangspunten in het evenementenbeleid niet voldoende.
Nadere uitvoeringsregels vaststellen
Ontbreekt het aan de noodzakelijke borging in het juridische kader dan moeten er in ieder geval bestuurlijk nadere uitvoeringsregels worden vastgesteld. Het is zaak daarin naast de specifieke criteria op grond waarvan de keuzes worden gemaakt ook de procedure die leidt tot die keuze kenbaar te maken.
Onderzoek leert dat een aantal gemeenten dit al in de APV heeft uitgewerkt; soms in een aanvulling op de evenementenbepaling, soms in een nader uitgewerkte aparte afdeling voor evenementen. Hierin zijn naast de openbare en veiligheid dan de meer specifieke weigeringsgronden voor de jaarkalender c.q. de evenementenvergunning opgenomen. Daarnaast bestaan nog afzonderlijke en aanvullende, beleidsregels die zien op de procedurele aspecten en het kenbaar maken van de criteria en de wijze waarop evenementen en vergunningaanvragen gewogen worden.
De lokale evenementenverordening
Dan zijn er ook gemeenten die naast de APV een specifiek op evenementen toegesneden evenementenverordening kennen. De APV zelf verwijst dan naar de hierin opgenomen voor evenementen geldende algemeen verbindende voorschriften. Vaak gaat het dan echter nog om een nadere uitwerking van de vergunningplicht in relatie tot de openbare orde en veiligheid en het terugdringen van hinderaspecten.
Slechts in enkele gevallen wordt in de lokale evenementenverordening ook ingegaan op de systematiek van de vooraankondiging en het vaststellen van de jaarkalender. De verordening bevat dan bijvoorbeeld ook bepalingen die zien op de indieningsvereisten voor de melding voor de jaarkalender, de criteria voor de toetsing, de wijze van toetsen en de weigeringsgronden. Daarmee wordt in principe voldaan aan de eis die de Afdeling Bestuursrechtspraak stelt.
Ik concludeer dat er voor een flink aantal gemeenten die de ambitie hebben om te sturen op het evenementenaanbod, werk aan de winkel is. Naast de noodzakelijke juridische borging van de aanvullende toetsingscriteria, is er ook nog steeds de behoefte aan consistentie, transparantie, lokaal maatwerk, verduidelijking van de onderscheidenlijke rollen en verantwoordelijkheden en verduidelijking van de structuur in de samenwerking. In dat licht kan de evenementenverordening, in de verbinding met integraal evenementenbeleid, het geëigende instrument zijn om de nadere procedurele uitwerking in dit complexe dossier te borgen.