Een blog van Marco van der Schaft en Syan Schaap, Event Safety Institute
Elk evenement, groot of klein, krijgt te maken met het onderwerp “bereikbaarheid voor hulpverleningsdiensten”. Zowel het evenement als de omgeving van het evenement moeten goed bereikbaar blijven. Wettelijke kaders en richtlijnen richten zich primair op het scenario brand en bereikbaarheid voor de brandweer. Tijd voor een meer integrale benadering, waarbij bereikbaarheid voor alle diensten wordt meegenomen op basis van een goede risicoanalyse.
Wettelijke grondslag
De bereikbaarheid van evenementen voor hulpdiensten kent een wettelijke grondslag. In het Bouwbesluit 2012 worden de voorwaarden gesteld die ervoor moeten zorgen dat gebouwen (ook tijdens evenementen) goed bereikbaar zijn voor de hulpverleningsdiensten. In het Besluit brandveilig gebruik en basishulpverlening overige plaatsen (BGBOP) worden de voorwaarden gesteld die ervoor moeten zorgen dat bepaalde bouwsels (zoals festivaltenten) op een “overige plaats” (zoals een buitenevenement) goed bereikbaar zijn voor de hulpverleningsdiensten. Als je de voorwaarden uit deze twee besluiten naast elkaar legt dan valt op dat de voorwaarden, op wat details na, hetzelfde zijn.
De wettelijke grondslag voor bereikbaarheid in deze beide besluiten is primair gericht op het scenario brand. Dit blijkt onder meer uit de eisen die gesteld worden aan de afstand tot een opstelplaats voor de brandweer en de voorwaarden waaronder er wel of geen calamiteitenroute moet zijn naar een bouwsel op een overige plaats. Het is voorstelbaar dat andere scenario’s, zoals instorting van een tent of redding van een bezoeker uit een reuzenrad midden op het festivalterrein, tot andere bereikbaarheidsvoorwaarden zouden leiden.
Handreiking bluswaterwinning en bereikbaarheid
Naast de voorwaarden uit het Bouwbesluit 2012 en het Besluit BGBOP, hanteert de brandweer regelmatig de door brandweer Nederland geschreven handreiking bluswatervoorziening en bereikbaarheid. In deze handreiking worden de voorwaarden beschreven die de brandweer kan gebruiken om te beoordelen of een gebied of een gebouw (een bouwwerk) bereikbaar is en kan blijven. Voorwaarden die bijvoorbeeld bij de ontwikkeling van een nieuwe woonwijk als uitganspunt kunnen dienen.
Wat opvalt is dat deze handreiking veel meer differentiatie biedt aan de bereikbaarheid dan de wettelijke regelingen. Zo beschrijft de handreiking situaties met wegbreedtes die smaller zijn dan de breedte van 4,5 meter die in de wet staat. Feitelijk spreekt de handreiking over een basiswegbreedte van 3,5 meter en wordt afhankelijk van de situatie, zoals een doodlopende weg, een andere wegbreedte voorgeschreven. De handreiking biedt meer houvast voor een goede beoordeling in specifieke situaties, zoals bij evenementen. Evenementenadviseurs van de brandweer doen er dan ook goed aan om, naast het toetsen aan de voorwaarden uit de wet, de handreiking mee te nemen in hun beoordeling en advies.
Bereikbaarheid en drukte
Zowel de wetgeving als de genoemde handreiking benaderen bereikbaarheid vanuit de inrichting van calamiteitenroutes, met de gedachte “als de brandweer er doorheen kan, lukt dat ook voor ambulance en politie”. Dit houdt echter nog geen rekening met de aanwezigheid van publiek, waar we bij evenementen mee te maken hebben. Daar waar wegbreedtes in orde zijn maar de publieksdichtheid hoog is, zal de doorgang voor de hulpverleningsdiensten vaak nog altijd problematisch of zelfs onmogelijk zijn. Dergelijke situatie doen zich vaak voor in het centrum van een stad of dorp, bijvoorbeeld koningsdag of een drukbezochte kermis.
In deze situatie volstaat het niet om alleen maar naar wegbreedtes te kijken, maar zal het bevoegd gezag specifieke keuzes moeten maken in de wijze waarop men de operationele inzet in het gebied kan blijven garanderen. Het vraagt om specifieke planvorming voor deze inzet; de brandweer kan dan simpel weg niet volstaan met de standaard inzetprocedures voor het gebied waar het evenement plaatsvindt.
Bestuurlijke keuzes
Als voorzienbaar is dat hulpdiensten hun werk niet kunnen doen en daardoor een bepaald gebied verstoken blijft van adequate hulpverlening, zullen er keuzes moeten worden gemaakt. Om welke keuzes gaat het dan? Uitgangspunt is het behalen van een bepaalde normtijd voor operationele inzet naar een bepaalde locatie in het gebied. Voor een centrum van een stad kan dit een willekeurige locatie zijn, maar er kan ook voor worden gekozen om de focus te leggen op kwetsbare objecten zoals ziekenhuizen en monumenten. Als alleen die locaties de normtijden moeten halen, accepteer je mogelijk al een bepaald restrisico voor woningen, instellingen en bedrijven in de rest van het centrum. Een andere keuze kan zijn om de normtijden voor de duur van het evenement te verruimen. Wat houdt dit in voor de ontwikkeling van een brand of een medische spoedrit? Kan dit worden verantwoord? Het vraagt om een bestuurlijke afweging op grond van een scherpe onderbouwing van gevolgen.
Daar waar de inzettijden onwenselijke vormen kunnen gaan aannemen, zal ook bekeken moeten worden of een evenement niet op een andere wijze moet worden opgezet, zodat het bereikbaarheidsprobleem wordt verminderd. Een andere locatie of een kleinere opzet bijvoorbeeld. Amsterdam koos voor dit laatste bij de aanpassing van de Koninginnedag van 2011. De extreme drukte was zo groot, dat hulpdiensten er in delen van het centrum echt niet meer door konden. Het evenement van Radio 538 op het Museumplein werd geschrapt en met name jong publiek werd verleid om naar evenementen buiten de stad te gaan, zoals Slam! Koningsdag in Alkmaar. Misschien een extreem voorbeeld en niet goed vergelijkbaar met andere evenementen, maar het toont wel aan dat er soms moeilijke beslissingen nodig zijn.
De keuzes die uiteindelijk gemaakt worden in het licht van bereikbaarheid zullen voorgelegd moeten worden aan de verantwoordelijke bestuurders: de burgemeester waar het gaat om de evenementenvergunning en het college van burgemeester en wethouders waar het gaat om de brandweerzorg.
Andere hulpverleningsdiensten
De ambulancedienst en de politie hebben geen wettelijke grondslag voor hun bereikbaarheid. Daar waar deze diensten in adviezen voorwaarden voor hun bereikbaarheid stellen, worden vaak de bereikbaarheidsrichtlijnen van de brandweer herhaald. Een veel gehanteerd uitgangspunt is dan ook dat de voorwaarden die de brandweer hanteert toereikend zijn voor de andere hulpverleningsdiensten.
Maar is dat dan altijd wel voldoende? Ambulances hebben genormeerde inzettijd van 15 minuten te behalen. Het is niet moeilijk om je voor te stellen dat een ambulancevoertuig op andere plekken moet kunnen komen dan de brandweer. Denk aan een medische post op een festivalterrein of tot voor de deur van een verzorgingshuis in het centrum van een stad. Naderen tot op 40 meter is niet altijd voldoende als je moet lopen met een patiënt op een brancard door een carnavalsmeute! Soms wordt voor ambulances een richtlijn aangehouden van naderen tot 10 meter. Maar ook dan is weer de vraag welke locaties aan deze richtlijn zouden moeten voldoen. Dit vraagt weer om keuzes.
Een ander veelgehoord discussiepunt rond de bereikbaarheid voor ambulances is de mate waarin deze over calamiteitenroutes kunnen worden gestuurd. Omdat ambulances vaak door de regio rijden en van alle kanten kunnen naderen, wordt vaak gezegd dat zij geen specifieke calamiteitenroutes kunnen volgen. Deze routes zijn mooi vrijgehouden van objecten en voldoen aan de vereisten van de wet, maar de ambulancechauffeur zou hier geen gehoor aan kunnen geven en toch het volgebouwde straatje pakken of dwars door een menigte moeten rijden. Anno 2019 zou het toch mogelijk moeten zijn om ook ambulances te voorzien van operationele informatie en begidsing die hen de juiste routes laten gebruiken?
Ook voor inzet van de politie kan gebrek aan bereikbaarheid bepaalde consequenties hebben. Wat te denken van een ordeverstoring op een plein of een festival? Bij de politie speelt ook de vraag op welke bijzondere eenheden ingezet moeten kunnen worden en wat hun opkomsttijd is. De waterwerper of paarden inzetten doe je niet door op dat moment te gaan bellen, die moet al om het hoekje klaarstaan. De politie zal vaker dan brandweer of medische diensten te voet kunnen optreden en is vaak minder afhankelijk van bereikbaarheid voor grote voertuigen. Desondanks kan de vraag opspelen hoe de politie moet optreden als ze zich eerst een weg moet banen door een file of een dichte menigte.
Integrale benadering
Zoals zo vaak bij veiligheidskwesties op evenementen, zou ook op het thema “bereikbaarheid” een meer integrale en multidisciplinaire aanpak helpen. In deze aanpak zal dan naar de daadwerkelijk voorzienbare operationele inzet gekeken moeten worden. Een goede integrale risicoanalyse biedt houvast om te bepalen voor welke scenario’s en locaties de bereikbaarheid moet worden geregeld en welke voorwaarden dit oplevert. De aanwezigheid van hoge publieksdichtheden op evenementen zorgt ervoor dat er niet alleen gekeken kan worden naar de in de regelgeving voorgeschreven wegbreedtes. De bestaande regelgeving zou soms minder dominant moeten zijn in maatvoering en uitvoering. Een mooie stap vooruit zou zijn om een handreiking “Bereikbaarheid voor hulpdiensten op evenementen” op te stellen, met kader stellende voorwaarden vanuit een goede integrale, multidisciplinaire benadering.