Blog door Syan Schaap
Directeur en oprichter ESI
Bij evenementen op evenemententerreinen en in gebouwen is de organisator verantwoordelijk voor de veiligheid op locatie. Maar wie zorgt voor de veiligheid in het grijze gebied eromheen? Incidenten in het buitenland en in eigen land laten zien dat het management van ‘Zone Ex’ vraagt om een doordachte aanpak.
Wembley-stadion, 11 juli 2021: de finale van Euro 2020. Een grote groep voetbalfans verzamelt zich rondom het stadion, waarvan velen zonder tickets. Dit gaat gepaard met stevig alcohol- en drugsgebruik. Duizenden bestormen het stadion waar Engeland speelt tegen Italië, en duizenden anderen dragen bij aan een anarchistische verstoring van de openbare orde in de directe omgeving. Engelse media spreken over een “nationale schande” (zie The Guardian). Het evaluatierapport spreekt over zeventien grote inbreuken in de beveiliging, met het doel om binnen te dringen. Er zou een groep van 6.000 “zombie-like” relschoppers klaar hebben gestaan om het stadion te bestormen als Engeland zou winnen. De politie was hier volgens het rapport niet op voorbereid en de organisatie van de wedstrijd was niet in positie om dit openbare gebied rondom de perimeter van het stadion te beveiligen. De evaluatiecommissie maakt duidelijk dat de situatie veel erger had kunnen aflopen en er gemakkelijk doden hadden kunnen vallen.
Incidenten in Zone Ex
De gebeurtenissen die we hier aanhalen vonden plaats in een gebied buiten de evenementlocatie. En dit is zeker niet het enige incident van de afgelopen jaren in het ‘grijze gebied’ buiten een evenement. Denk bijvoorbeeld ook aan de aanslag op de uitstroom van het concert van Ariana Grande in de Manchester Arena in mei 2017, en de bestorming van de toegang van de O2 Academy in Brixton bij een concert van Asake in december 2022. Het zijn beeldbepalende incidenten die in het Verenigd Koninkrijk een stevige discussie hebben opgeroepen tussen gemeenten, politie en experts, over wie er verantwoordelijk is voor ‘Zone Ex’. Dit is een term waarmee de external zone wordt aangeduid en die als zodanig is aangeduid door de Britse Sports Ground Safety Authority in de Green Guide. De Britse Crowd Management-expert Íse Murphy betoogt dat Zone Ex niet is voorbehouden aan sportevenementen, maar ook geldt voor concerten, festivals en openbare stadsfeesten.
Discussie?
Veel publieksevenementen vinden plaats op afgebakende locaties: denk aan een plein, een straat, een tent of een stadion. Op basis van de evenementenvergunning of de exploitatievergunning van de locatie staat onomstotelijk vast dat de vergunninghouder verantwoordelijk is voor de veiligheid binnen de locatie. Als de locatie is afgebakend als evenemententerrein en er huisregels op van toepassing zijn, valt duidelijk aan te geven waar de organisator als vergunninghouder verantwoordelijk voor is en welke maatregelen hij kan nemen om bezoekers te controleren, te houden aan de regels en waar nodig uit te zetten. Tot zover geen discussie.
Waarover wel vaak discussie ontstaat, is wie verantwoordelijk is voor het management van de veiligheidsrisico’s die zich rondom het evenement kunnen voordoen. Dit kunnen uiteenlopende zaken zijn. Voor een stadsevenement kan bijvoorbeeld worden gedacht aan:
- grote drukte op looproutes, met kans op incidenten door de drukte;
- belemmering van de bereikbaarheid van het gebied voor de hulpdiensten als gevolg van de drukte;
- overlast voor de omgeving in de vorm van afval, herrie en vernielingen door toe- of uitstromende bezoekers;
- ordeverstoringen door overlastgevende groepen die juist naar het gebied komen omdat hier een evenement plaatsvindt.
Ieder van de genoemde voorbeelden betreft een veiligheidsprobleem dat ontstaat als direct gevolg van het plaatsvinden van een evenement, maar niet op het evenement zelf plaatsvindt. Wie mogen we daar dan verantwoordelijk voor maken? Sommige gemeenten zijn hier heel zwart-wit in: binnen het terrein is het voor de organisatie, daarbuiten voor de politie. Maar, dit is toch wel wat te eenvoudig gedacht.
Afbakening
De organisatie en beveiliging van een evenement hebben op locatie de mogelijkheden om op te treden tegen veiligheidsverstoringen, binnen de kaders van de vergunning. Tenminste, als zij werken met bevoegd personeel en als ze zich kunnen beroepen op huisregels die hen het recht geven om bepaalde mensen te weigeren, te controleren, aan te spreken op overtredingen of uit te zetten. Buiten de evenementlocatie hebben zij dit allemaal niet. Een beveiliger kan in de openbare ruimte niets meer dan een gewone burger. En wanneer zij zich wel als beveiliger opstellen buiten het evenemententerrein, kan ook een bepaalde rechtsonzekerheid ontstaan voor burgers die door hen worden aangesproken. Dit alles spreekt voor een duidelijke afbakening tussen enerzijds de private organisatie en anderzijds de gemeente en de politie als bevoegd gezag in het kader van openbare orde en veiligheid.
Wederzijds afhankelijk
In de praktijk ligt het toch wat genuanceerder. Want nergens in enige wet staat dat de gemeente geen voorschriften mag verbinden aan de vergunning van een evenement voor zaken die buiten de locatie plaatsvinden. En dit gebeurt ook veelvuldig: denk aan het voorschrift om voldoende fietsenstallingen te realiseren, verkeersborden en verkeersregelaars te plaatsen of bezoekers actief te sturen op het gebruik van bepaalde toegangen. Maar ook waar het de openbare orde aangaat valt te argumenteren dat er een gezamenlijke verantwoordelijkheid ligt voor zaken die een directe relatie hebben met het evenement dat wordt georganiseerd (de organisator kan immers moeilijk verantwoordelijk gehouden worden voor incidenten in de omgeving die niets met zijn evenement te maken hebben). Heeft het evenement een aantrekkingskracht op mensen die geen kaartje hebben? Moet het gratis toegankelijke evenement worden afgesloten en staat er een groep voor de toegangen te dringen die naar binnen wil? Worden feestgangers op de looproutes lastiggevallen door groepen straatjeugd? Zijn er verkeersonveilige situaties doordat (dronken) bezoekers van het evenement zich op straat mengen met autoverkeer en scooters? Het zijn voorbeelden van vaak voorzienbare risico’s waarbij niet zomaar kan worden gezegd dat de organisator hier geen enkele verantwoordelijkheid voor heeft.
De Britse politie zegt: “De organisator van een evenement moet ervoor zorgen dat de publieke veiligheid wordt gehandhaafd en daarbij hoort dat hij erop toeziet dat er geen criminaliteit of ordeverstoringen plaatsvinden. Tegelijkertijd is het de taak van de politie om erop toe te zien dat er geen wetteloosheid of ordeverstoringen ontstaan en dat kan het best worden bereikt als goed wordt toegezien op de publieke veiligheid. Gezien hun beider posities, zijn de partijen duidelijk van elkaar afhankelijk en het is daarom in het belang van hen beiden om samen te werken vanuit een gedeelde verantwoordelijkheid voor het reguleren van het evenement.” (vrij vertaald Greater Manchester Police, geciteerd door Íse Murphy).
Crowd management
Bij drukbezochte evenementen is er vaak sprake van drukte tijdens de instroom en de uitstroom en daarmee kan er druk ontstaan op de omgeving van het evenement: Zone Ex. Íse Murphy wijst erop dat de politie vaak ook behoefte heeft aan crowd management in Zone Ex, om te voorkomen dat hier problemen met de openbare orde en veiligheid plaatsvinden. We kennen hier genoeg voorbeelden van uit de Nederlandse praktijk. Denk bijvoorbeeld aan de toestroom van grote groepen mensen naar een evenement, of de massale uitstroom na afloop. Duizenden bezoekers begeven zich richting een horecagebied of dringen voor de toegang van het lokale treinstation. Wanneer de politie hier primair verantwoordelijk voor is, zal de politie er crowd management-maatregelen moeten nemen, terwijl dit normaliter niet tot haar taken behoort. We kennen in ons land voorbeelden waarbij de politie inderdaad looproutes en pleinen afsluit, lichtkranten neerzet en hier actief bezoekers mee probeert bij te sturen of zelfs bezoekers controleert op meegebrachte goederen. Zo zit de politie wel erg dicht bij de rol van organisator van een evenement!
De tekst gaat verder onder de foto.
Incidenten
Ook bij incidenten in Zone Ex kan het nodig zijn om samen te werken, zo blijkt ook uit in Nederland. Een aansprekend voorbeeld was een brand in het centrum van Maastricht, kort na afloop van de 11evande11e op het Vrijthof. Duizenden bezoekers hadden al 12 uur lang bier ingenomen en waren nadien naar de Platielstraat en omgeving gegaan om hier nog even mee door te gaan in de lokale horeca. Juist op dat moment brak daar brand uit op de eerste verdieping van een kebabzaak. Op de beelden die ervan zijn gemaakt is te zien dat de menigte die hier omheen staat amper reageert op de brand en al helemaal geen ruimte maakt voor de brandweer om haar werk te doen. De politie was gezien de grootte van de crowd ook niet in staat om het gebied vrij te maken. Uiteindelijk kon met hulp van de beveiliging van het carnavalsevenement het gebied worden vrijgemaakt voor inzet van de brandweer en vielen er verder geen slachtoffers.
Hoe doe je dat?
Wettelijk gezien is niet goed vast te stellen wie de eindverantwoordelijkheid voor Zone Ex heeft, juist door de combinatie van algemene verantwoordelijkheid van de overheid voor de openbare orde en veiligheid en de mogelijk directe relatie tussen het evenement en de drukte of ordeproblemen die hiermee gepaard gaan in het gebied eromheen. Als we het er dan over eens zijn dat het beheer van de veiligheid in Zone Ex een gezamenlijke verantwoordelijkheid is van publieke en private partijen, komt vanzelf de vraag op hoe je dat dan moet vormgeven.
Leiding en coördinatie
In ieder geval zal er een vorm van integrale leiding en coördinatie moeten worden georganiseerd op het management van Zone Ex. Wie neemt die rol? Als vuistregel kan je hanteren dat hoe meer de openbare ruimte in het geding is, hoe meer het voor de hand ligt dat de lokale autoriteiten de centrale coördinatie op zich nemen. Dit houdt overigens niet in dat ze ook de volledige verantwoordelijkheid op zich nemen.
Een voorbeeld. Tijdens Koningsdag in een middelgrote stad vinden meerdere evenementen plaats in de binnenstad: in het park de kindervrijmarkt, in de binnenstad een horeca-evenement met meerdere podia en op een groot plein vindt een commercieel festival voor de jeugd plaats. De gemeente erkent de risico’s en effecten van al deze evenementen voor de openbare ruimte en richt een coördinatieteam in voor de aansturing van deze dag. In dit team zijn de gemeente (OOV, VTH), de politie en vertegenwoordigers van alle evenementen aanwezig. Verder zijn er directe lijnen met de Nederlandse Spoorwegen in verband met de grote drukte op het station tijdens de in- en uitstroom. Binnen het coördinatieteam delen partijen informatie en stemmen ze hun inzet op elkaar af. Waar nodig kan de voorzitter van het team namens de burgemeester bijsturen of ingrijpen bij een evenement.
Uit dit voorbeeld kan je onder meer afleiden dat er een groot gezamenlijk belang is bij een actueel gedeeld informatiebeeld, bij heldere afspraken over taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, en er behoefte is aan een team dat goed op elkaar is ingespeeld. Dit laatste kan onder meer worden bevorderd door een coördinatieplan voor Zone Ex met de leden van dit team op te stellen en te beoefenen in de vorm van een doorleefsessie.
De tekst gaat verder onder de foto.
Tactieken
Los van de verantwoordelijkheden en posities, is er ook aandacht nodig voor de tactieken die de politie, de gemeente (toezichthouders) en private partijen in Zone Ex hanteren. De Britse professoren Geoff Pearson en Clifford Stott gaan hier uitgebreid op in ten aanzien van de politietactiek rondom het Wembley-stadion tijdens Euro 2020, in hun boek A New Agenda For Football Crowd Management (2022). De tactieken gaan over het “hoe”: als we weten dat er drukte gaat ontstaan of overlast wordt verwacht, hoe gaan we dan samen zorgen dat dit zoveel mogelijk wordt beheerst?
Een voorbeeld. Tijdens een Koningsnacht in een gemeente houden de buitenoptredens op rond 01:00u. Hekken worden verwijderd en beveiligers vertrekken. Verkeersregelaars verlaten hun posten en wegafsluitingen worden opzijgezet. Maar de crowd is nog niet weg! Horeca blijven schenken, groepen mensen blijven op straat rondhangen, auto’s bewegen zich door drukke straten. De gemeente draagt bij aan de beheersing van deze situatie door te verbieden om nog op straat te blijven tappen na sluiting van de evenementen. Ze gaat al schoonmaken op locaties met een laag risicoprofiel, om daar bezoekers aan te sporen om te vertrekken. De politie richt zich op het voorkomen van inrijden in drukke voetgangerszones met voertuigen en op het snel ingrijpen bij opstootjes. Vanuit het evenement wordt door middel van digitale borden bevorderd dat bezoekers naar huis gaan. Beveiligers sporen de bezoekers die achterblijven op de evenementlocaties aan om te vertrekken. In een centrale commando-unit zijn politie, gemeente en organisatie vertegenwoordigd. Zij houden overzicht over het verloop van de uitstroom en stemmen direct op elkaar af hoe zij reageren op nieuwe ontwikkelingen.
Extra aandacht
Het management van Zone Ex vraagt om een doordachte aanpak en een plan. De voorbeelden die in deze blog aan de orde zijn gekomen maken duidelijk dat het heel reëel is dat juist in dat gebied uitdagingen voor de openbare orde en veiligheid ontstaan met een directe relatie tot het evenement. Er is dus sprake van een voorzienbare situatie waarbij goed te beargumenteren valt dat de evenementorganisatie hier samen met politie en gemeente in moet optrekken. Ons advies: besteed in de risicoanalyses en doorleefsessies dit jaar eens extra aandacht aan voorzienbare scenario’s in Zone Ex en probeer scherp(er) te krijgen hoe je daarin samen gaat optrekken.